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Contexte général : un projet de classement face à une pression urbaine croissante

Le projet d’extension de classement au titre des sites et d’inscription pour le Parc de la Poudrerie et les cités-jardins qui y sont associées répond à plusieurs enjeux majeurs. Parmi eux, la protection d’espaces naturels et écologiques constitue un réservoir de biodiversité essentiel en Seine-Saint-Denis, dans un contexte de densification urbaine. L’extension du classement vise à pérenniser la fonction sociale du parc et ce paysage singulier à l’échelle du territoire.

C’est dans cet esprit que les services de l’État (DRIEAT Île-de-France) ont engagé une procédure de classement et d’inscription supplémentaire. Mais cette procédure se heurte à une réalité urbanistique complexe et évolutive, que le présent article s’attache à documenter.

Le cadre institutionnel et réglementaire

Les deux niveaux de protection des sites

La loi du 2 mai 1930, codifiée dans le Code de l’environnement (art. L.341-1 et suivants), définit deux niveaux de protection des sites :

• Le classement, réservé aux sites les plus remarquables du point de vue pittoresque, historique, scientifique ou légendaire. Toute modification de l’état des lieux est soumise à une autorisation spéciale délivrée par l’autorité compétente.
• L’inscription, qui impose l’obligation de déclaration préalable avant tout projet de travaux modifiant l’aspect du site, avec un avis de l’Architecte des Bâtiments de France.

Parallèlement, le Code de l’urbanisme prévoit plusieurs documents locaux (PLU, PLUi, SCOT) avec lesquels la servitude d’utilité publique de classement doit être cohérente ou, à défaut, adaptée par les collectivités. Dans le cas présent, la procédure de classement/inscription recoupe différents projets d’aménagement (densification urbaine autour des gares, planification via un PLUi récent) qui peuvent générer des incohérences s’ils ne sont pas clairement articulés.

La procédure administrative : étapes et temporalités

1. Inspection générale : Le Ministère de la Transition écologique mandate une mission d’inspection pour examiner la pertinence de la protection envisagée.
2. Consultations institutionnelles : Les communes concernées, le Département, ainsi que les services de l’État (Préfecture, UDAP, etc.) émettent des avis.
3. Enquête publique : Elle est organisée par le préfet, sous l’égide d’un commissaire-enquêteur. C’est une étape clef pour la participation du public, mais qui demeure souvent trop brève et très formelle.
4. Avis des Commissions : Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), puis, si nécessaire, Commission supérieure des sites, perspectives et paysages (CSSPP).
5. Décision finale : Selon les cas, la protection est validée par arrêté ministériel (quand tous les propriétaires sont d’accord) ou décret en Conseil d’État (en cas de désaccord ou d’autres complexités).

Dans le cadre de l’extension du parc de la Poudrerie, les premières étapes (inspection, concertation avec les élus et propriétaires, délibérations communales) ont été réalisées. L’enquête publique en cours, objet du présent rapport, constitue donc le moment où la population peut formuler ses observations.

Le manque de concertation : un regret partagé

La législation relative aux sites classés, bien qu’elle permette une enquête publique (délai limité, modalités définies par le Code de l’environnement), n’impose pas l’organisation de réunions participatives ou d’ateliers de co-construction avec les habitants. Les consultations se font principalement auprès des propriétaires, des collectivités et des services de l’État.

Conséquence : Le caractère tardif de l’enquête publique peut nuire à l’appropriation citoyenne et à la co-construction de solutions adaptées aux réalités locales.

Constat : Plusieurs participants à la réunion publique du 15 février 2025, tout en soulignant l’importance et l’urgence de protéger le parc, ont jugé cette lacune regrettable, dans un contexte où l’acceptabilité sociale des mesures de protection est cruciale pour leur efficacité réelle.

Complémentarité : Les initiatives telles que la réunion citoyenne du 15 février 2025 apparaissent d’autant plus indispensables. Elles témoignent de la volonté de la société civile de s’impliquer dans les projets structurants pour son territoire.

L’anachronisme du dossier : des documents de référence dépassés

L’un des points les plus problématiques du document analysé est son anachronisme par rapport aux documents d’urbanisme en vigueur. Le dossier d’extension semble s’appuyer sur des références qui ne correspondent pas à la situation actuelle. Le décalage entre le calendrier des PLUi et la procédure de classement crée un vide juridique, exposant le projet d’extension à des contradictions avec les récents choix d’aménagement, en particulier lorsque les réserves contraignantes du commissaire enquêteur soulignent l’insuffisance de la protection patrimoniale.

L’enquête publique du PLUi de Grand Paris Grand Est rappelle que les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) des communes concernées étaient « à renforcer » et qu’ils pourraient évoluer pour accompagner le classement. Il est même mentionné que l’EPT Grand Paris Grand Est prévoyait une zone tampon de 100 mètres autour du parc pour assurer sa protection écologique et limiter les pressions urbaines. Or, malgré une zone tampon de 100 m censée protéger le parc, le PLUi de Grand Paris Grand Est adopté le 17 décembre 2024 ne reprend pas ces prescriptions, laissant perdurer les menaces (fragmentation écologique, pression foncière) que le dossier d’enquête avait pourtant soulignées.

La multiplicité des PLUi : une complication supplémentaire

Par ailleurs, le parc de la Poudrerie relève en réalité de deux PLUi :

• Le PLUi Grand Paris Grand Est, principalement traité dans cette analyse, voté le 17 décembre 2024.
• Le PLUi Paris Terres d’Envol, dont l’enquête publique vient de se terminer et qui concernera notamment Sevran et Villepinte.

Cette multiplicité complique davantage la cohérence globale de la protection du parc.

Problème de références et de calendrier

Évolution des PLU communaux : Les communes de Livry-Gargan et Vaujours ne disposent plus de Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) communaux depuis l’approbation du PLUi Grand Paris Grand Est le 17 décembre 2024 (enquête publique du 27 mai au 3 juillet 2024). L’enquête publique du dossier d’extension, pourtant, continue de se référer aux anciens PLU communaux.

Disparité pour les autres communes : Les deux autres communes concernées par le projet (Sevran et Villepinte) relèvent du PLUi Paris Terres d’Envol, dont l’enquête publique vient de se terminer. La version définitive n’est pas encore validée, mais la marge de manœuvre pour intégrer l’extension de classement demeure incertaine.

Procédure de classement/inscription : L’inspection générale a eu lieu en 2021, le dossier a été établi en 2022–2023, et l’enquête publique pour l’extension s’est ouverte en 2025. Autrement dit, le PLUi Grand Paris Grand Est était déjà bouclé lorsque le projet d’extension n’avait pas encore abouti. Cette disjonction de calendriers implique l’intégration a posteriori des prescriptions patrimoniales et environnementales dans les zonages en vigueur.

Conséquence : Les analyses stratégiques du dossier d’extension se fondent en partie sur des documents caducs (les anciens PLU), suscitant des incohérences avec les objectifs fixés par les PLUi désormais en vigueur ou en phase de finalisation.

Réserves et insuffisances du PLUi

Malgré les retours d’associations (dont Livry Participatif) et des citoyens, le PLUi adopté n’a pas intégré la zone tampon de 100 m autour du parc, pourtant suggérée dans l’enquête publique. Le risque d’urbanisation autour du parc demeure intact, et le parc se retrouve vulnérable aux projets de densification aux franges.

Projet de classement versus orientations des PLUi

L’épaisseur tampon annoncée mais non traduite dans les règlements

Le dossier d’extension mentionne un périmètre de 100 m pour protéger le parc de la pression urbaine. Or, cette disposition n’apparaît pas dans le PLUi Grand Paris Grand Est validé en décembre 2024, et son intégration dans le PLUi Paris Terres d’Envol n’est pas confirmée.

↓ Voir la légende PLUi GPGE

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Lacunes dans les prescriptions du zonage

Absence de référence explicite aux servitudes de site classé : Bien qu’une servitude d’utilité publique (SUP) doive être annexée au PLUi, les documents transmis à l’enquête publique montrent qu’elle n’apparaît pas ou demeure implicite. Les zones N ou U ne comportent pas suffisamment de prescriptions pour l’intégration paysagère exigée par le classement.

Impact : Les services instructeurs municipaux risquent de délivrer des autorisations d’urbanisme en se fondant uniquement sur les règles de hauteur, de gabarit ou d’emprise au sol du PLUi, sans prendre en compte l’impact visuel ou historique sur le site classé.

Articulation incertaine avec les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) : Dans le PLUi, les OAP définissent des principes généraux (mixité fonctionnelle, parcours urbains, création d’équipements…), mais ne détaillent pas les spécificités liées au patrimoine industriel de la Poudrerie ni la protection du couvert boisé. L’OAP qui encadre le développement urbain aux abords du parc n’évoque pas la nécessité de conserver les perspectives sur les bâtiments emblématiques ou de respecter l’emprise forestière existante.

Problème de conformité de zonage en cœur de cité-jardin

Par ailleurs, le nouveau PLUi Grand Paris Grand Est a institué au cœur même de la cité-jardin un périmètre de « zone de projet » dénommé « UPLG1 – Pavillons des contremaîtres ». Un règlement spécifique (Annexe) y définit les constructions et affectations autorisées (notamment en matière d’habitat, de commerce, d’équipements publics), ainsi que les règles précises d’implantation et de hauteur, organisant ainsi un cadre plus permissif. Toutefois, cette zone de projet semble en inadéquation avec l’inscription de la cité-jardin au titre des sites, qui vise à préserver son identité architecturale, paysagère et historique. La coexistence de cette réglementation avec un périmètre de protection patrimoniale soulève un risque de contradiction dans les objectifs d’aménagement et de conservation.

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Le PLUi devra se mettre en conformité sur le zonage des parcelles de la cité-jardin, lesquelles doivent rester sur un zonage « Pavillonnaire » au lieu d’un zonage « Intermédiaire ».

L’emplacement réservé LG-C-9

La commune de Livry-Gargan a institué un emplacement réservé (référence : LG-C-9, situé 92 avenue Maurouard) sur la frange concernée, en vue de la construction d’un équipement de service public ou d’intérêt collectif, sans plus de précision quant à la nature exacte du projet.

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Tableau 1 : Emplacements réservés (L. 151-41 du Code de l’urbanisme) — PLUi Grand Paris Grand Est, Livry-Gargan

La pression pour la densification autour des gares

Densification résidentielle et commerciale

Le parc de la Poudrerie, ses franges (quartiers de Sevran-Livry, Vert-Galant, etc.) et des projets comme la ZAC Montceleux se situent dans le périmètre d’influence des nouvelles mobilités (RER B renforcé, futur Grand Paris Express). Le PLUi encourage une densification résidentielle et commerciale près des gares pour répondre à la demande de logements et pour rentabiliser les infrastructures de transport.

Problème : Cette politique de densification urbaine est difficilement compatible avec la nécessaire préservation des lisières forestières, notamment si des opérateurs souhaitent construire des immeubles ou équipements sur des parcelles jouxtant le parc.

Dans certaines zones proches de la gare, les projets immobiliers (commerces, logements, etc.) ne précisent pas d’études d’impact sur la lisière boisée. Le corridor écologique reliant la Poudrerie à la Forêt de Bondy est donc en péril.

Une densification déjà largement réalisée à Livry-Gargan

Dans le cadre du Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) Grand Paris Grand Est, la territorialisation de l’offre de logements (TOL) établit une répartition des objectifs de construction de logements entre les communes de l’EPT. Pour Livry-Gargan, cet objectif annuel était fixé à 229 logements par an. Cependant, entre 2018 et 2022, la ville a largement dépassé cette cible, avec 1 596 droits à construire accordés sur cette période.

D’après les projections du PLUi, Livry-Gargan est déjà classée parmi les communes les plus densifiées du territoire, avec une prévision de 3 962 logements sur dix ans. Cette dynamique montre que la commune a déjà largement contribué à l’effort d’urbanisation et ne nécessite pas d’extension supplémentaire, en particulier sur des zones sensibles comme les franges du parc de la Poudrerie. Ainsi, la pression foncière actuelle autour du parc n’a pas de justification impérative liée aux obligations de construction du TOL.

Tableau 2 : Comparaison entre les objectifs de construction et les prévisions par commune dans le cadre du PLUi Grand Paris Grand Est (2018-2028)

L’OAP Poudrerie-Hochaille / OIM Livry-Gargan : un projet immobilier en contradiction avec l’enquête publique

Présentation de l’opération

L’Orientation d’Aménagement et de Programmation (OAP) Poudrerie-Hochaille est un cadre stratégique défini par la ville de Livry-Gargan pour guider le développement urbain du secteur Poudrerie-Hochaille. Au total, 19 hectares sont directement concernés par ce projet d’aménagement, avec une zone d’étude élargie à 57 hectares pour intégrer les équipements et infrastructures de transport nécessaires.

Parallèlement, l’Opération d’Intérêt Métropolitain (OIM) Poudrerie-Hochaille a été mise en place pour renforcer les actions de l’OAP. Cette opération, reconnue par la Métropole du Grand Paris, vise à coordonner les efforts de réaménagement du secteur. En 2020, une convention a été signée entre la Métropole du Grand Paris et l’Établissement Public Foncier d’Île-de-France (EPFIF) pour faciliter les acquisitions foncières nécessaires à la réalisation de ce projet.

Une contradiction évidente

L’enquête publique préconise l’inscription de la cité-jardin de Livry-Gargan au titre des sites, en reconnaissance de sa valeur historique et paysagère. Or, cette même cité-jardin se retrouve intégrée dans un projet immobilier piloté par l’EPT Grand Paris Grand Est (via une Assistance à Maîtrise d’Ouvrage), créant une contradiction évidente :

• D’un côté, l’inscription visant à préserver le site remarquable.
• De l’autre, un projet d’aménagement prévoyant des transformations sur ce même périmètre.

Dans ce contexte, il serait nécessaire de clarifier la compatibilité dudit projet immobilier avec le classement, et de mettre en place des garanties strictes pour éviter que l’inscription ne soit vidée de sa substance.

Une pression foncière identifiée dans l’enquête publique, mais non prise en compte

L’OAP « Poudrerie-Hochailles », mentionnée dans le Rapport de présentation du dossier d’enquête publique (p. 62), porte justement ce projet immobilier. L’enquête reconnaît une « forte pression urbaine [qui] se cristallise sur les franges du parc forestier de la Poudrerie », sans proposer d’actions correctives.

« Les documents locaux émettent des principes d’aménagement via les Orientations d’Aménagement et de Programmation qui intéressent directement les franges du parc. »

Rapport de présentation du dossier d’enquête publique, p. 62

Cette pression foncière est donc identifiée, mais aucune mesure concrète n’est proposée pour y remédier.

Contexte des projets urbains concurrents

Projets de densification et de développement économique

Opérations de densification autour des gares : Les zones situées à proximité des gares de Sevran-Livry et Vert-Galant font l’objet de projets de renouvellement urbain visant à augmenter la densité résidentielle et commerciale. Ces initiatives, soutenues par des Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) et des schémas directeurs régionaux, privilégient la création de nouveaux ensembles immobiliers et d’équipements publics.

Projets de ZAC et de requalification urbaine : Des Zones d’Aménagement Concerté (ZAC) et des projets de requalification d’espaces dégradés, notamment sur la périphérie du Parc de la Poudrerie, sont envisagés pour favoriser l’implantation de logements et de bureaux. Ces projets mettent en avant la proximité des infrastructures de transport et visent à répondre à une forte demande foncière induite par le développement du Grand Paris Express.

Analyse des incohérences en termes d’urbanisme

Incohérence entre objectifs patrimoniaux et pressions urbanistiques : Le projet de classement vise à protéger un patrimoine industriel et naturel unique. À l’inverse, certains projets urbains encouragent la densification et la construction de nouveaux équipements qui ne tiennent pas compte des contraintes patrimoniales. Cette divergence conduit à des décisions contradictoires qui, d’une part, protègent certains espaces par des servitudes d’utilité publique, et d’autre part, ouvrent des zones stratégiques à une urbanisation intensive.

Incohérence temporelle : Le calendrier d’adoption du PLUi et celui de l’enquête publique sur le classement ne sont pas synchronisés. Il est à noter que l’adoption du PLUi a également été faite avant la finalisation du SDRIF, qui devait pourtant logiquement précéder le PLUi pour respecter le principe de hiérarchie des normes.

Communication insuffisante : Les acteurs chargés de la mise en œuvre du projet de classement semblent ne pas avoir été associés aux discussions sur le PLUi, laissant émerger des divergences de vision et des conflits de compétence.

Enjeux d’articulation et de gouvernance

Multiplicité des acteurs et pilotage complexe

État et DRIEAT : La DRIEAT (Inspection des sites), l’Architecte des Bâtiments de France (ABF) et le ministère chargé des sites assurent la préservation du patrimoine et des paysages. Ils délivrent ou avisent sur les autorisations spéciales de travaux en site classé.

EPT et communes :
Grand Paris Grand Est a voté le PLUi fin 2024, couvrant Livry-Gargan et Vaujours.
Paris Terres d’Envol finalise son PLUi, intéressant Sevran et Villepinte.
Chaque commune demeure compétente pour instruire les permis de construire, avec le risque d’une vision plus tournée vers la densification que la conservation du parc.

Gestionnaire du parc : Historiquement, le parc relève de l’État (Ministère de la Transition Écologique) et du Département de la Seine-Saint-Denis (pour la gestion courante). Le canal de l’Ourcq appartient à la Ville de Paris. Des propriétaires publics ou privés (bailleurs sociaux, associations, etc.) interviennent également, rendant la gouvernance complexe.

Risques pour la cohérence historique et écologique du site

Fragmentation paysagère : L’urbanisation non encadrée peut créer de nouveaux îlots bâtis et rompre la continuité avec la forêt de Bondy, réduisant, voire supprimant, le corridor écologique essentiel à la faune (oiseaux nichant dans les vieux arbres, amphibiens dans les mares, etc.).

Inertie dans l’action : Sans intégration claire de la servitude de classement dans le PLUi, des projets locaux risquent d’être contestés ou bloqués en aval, conduisant à des retards et surcoûts, et suscitant l’incompréhension des porteurs de projets. De tels projets pourraient également, en l’absence de signalement, mettre en danger le rôle environnemental du parc sur les coteaux d’Aulnoye.

Les propositions de Livry Participatif dans le cadre du PLUi GPGE

Afin de donner tout son sens à l’extension du classement et à l’inscription des cités-jardins, il est indispensable que les deux PLUi concernés intègrent pleinement ces mesures. Livry Participatif avait proposé diverses mesures dans le cadre de l’enquête publique du PLUi GPGE. Le PLUi GPGE ayant été voté le 17 décembre 2024 en conseil de territoire sans que ces éléments ne soient repris, ces propositions conservent toute leur pertinence.

Plan de zonage 4.2.1.A7

Les terrains du Ministère de la Défense et ceux du parc (périmètre L-G) ont été classés en zone « Nl » (vert clair). Or, il s’agit d’un espace classé Natura 2000. En conséquence, il est logique que ce secteur soit reclassé en zone « N » (vert foncé) pour refléter son statut de protection environnementale élevé.

Vers une planification responsable et patrimoniale

Les analyses révèlent deux visions divergentes :

• D’un côté, la vision patrimoniale et environnementale, qui demande une protection exhaustive et une intégration complète de l’ensemble des éléments historiques du site, ainsi qu’une gestion renforcée pour maintenir la continuité écologique. Cette vision s’inscrit dans une démarche de développement durable souhaitable pour le territoire et le département.
• De l’autre, la vision limitée adoptée par l’EPT et reflétée dans les PLUi récents, qui, en raison d’un décalage temporel et de choix protectionnistes restreints, exclut des composantes essentielles et ne prévoit pas les mesures de protection (comme l’épaisseur tampon) qui semblent nécessaires.

Ce décalage génère un risque d’incohérence réglementaire ainsi que d’interprétations divergentes pour les porteurs de projets. En l’absence d’une harmonisation, le projet d’extension du classement pourrait se trouver en contradiction avec la planification urbaine actuelle, ouvrant la voie à des aménagements susceptibles de fragiliser l’unité historique et écologique du site.

Recommandations

Les recommandations suivantes ont été formulées par Livry Participatif dans le cadre de ses observations déposées lors de l’enquête publique.

Ajuster le zonage et la servitude de classement

1. Mettre en conformité le zonage des parcelles de la cité-jardin de Livry-Gargan, lesquelles doivent rester sur un zonage « Pavillonnaire » au lieu d’un zonage « Intermédiaire ».
2. Évaluer l’opportunité de l’emplacement réservé LG-C-9 et de la zone de projet UPLG1 situés en frange de la zone tampon projetée, afin de garantir la préservation du corridor écologique reliant la Poudrerie à la Forêt de Bondy.
3. Intégrer la servitude de classement dans les règlements des PLUi (Grand Paris Grand Est et Paris Terres d’Envol), avec un zonage et des règlements graphiques tenant compte de la protection paysagère et historique (hauteurs maximales, distances aux arbres, vues protégées…).
4. Annexer la servitude de classement aux deux PLUi : expliciter précisément les contraintes patrimoniales et écologiques, afin que les services instructeurs et porteurs de projets soient informés en amont des obligations (autorisation spéciale, préservation des alignements d’arbres, etc.).
5. Créer ou adapter une OAP spécifique « Patrimoine et Parc de la Poudrerie », détaillant les principes qualitatifs (gabarits, protections arborées, etc.) et écologiques (maintien des talus, coupes d’arbres réglementées, etc.).
6. Créer une OAP commune aux deux PLUi spécifique à la Poudrerie et à ses abords, fixant des règles harmonisées garantissant la continuité écologique et patrimoniale.

Réexaminer le PLUi

7. Réexaminer le PLUi pour refléter les prescriptions de l’enquête publique : veiller à ce que les protections historiques et environnementales recommandées (périmètre de 100 m, conservation des éléments bâtis remarquables) soient davantage soulignées et appliquées dans le règlement écrit et les documents graphiques.
8. Renforcer le zonage protecteur autour du parc en privilégiant un zonage « N » cohérent avec son statut forestier et sa vocation Natura 2000, tout en limitant la densification.
9. Inscrire la protection des bâtiments et séquences remarquables au PLUi pour sauvegarder l’ensemble industriel et militaire (ancien laboratoire, infirmerie-prison, postes de garde, coopérative…).

Assurer une gouvernance interinstitutionnelle

10. Mettre en place un comité de pilotage (État, Département, communes, EPT, associations, DRIEAT, ABF) pour veiller à l’application du classement, arbitrer les conflits et aligner les objectifs patrimoniaux, écologiques et urbains.
11. Renforcer la sensibilisation et l’information : former élus, services instructeurs, promoteurs et riverains sur les règles liées au classement.
12. Élaborer un schéma directeur territorial intégré servant de référence commune pour orienter les décisions de planification.
13. Instaurer un mécanisme de contrôle préalable incluant une évaluation d’impact patrimonial et écologique pour tout projet de densification en zone limitrophe.

Enjeux démocratiques et concertation

14. Renforcer la transparence des phases préalables à l’enquête publique : communiquer et rendre accessibles au public les rapports d’inspection générale, les comptes rendus des consultations institutionnelles et analyses ayant contribué à l’élaboration du projet soumis à enquête.
15. Organiser une concertation régulière avec les habitants (réunions publiques, stands, visites guidées), afin de consolider l’adhésion et répondre aux interrogations.
16. Combiner préservation et aménagement : encourager une cohabitation harmonieuse entre protection patrimoniale, gestion environnementale et urbanisme raisonné, afin de faire de la Poudrerie un exemple d’aménagement durable.